La disciplina legale della cartella di pagamento trova il suo precipitato normativo negli articoli 25 e 26 D.P.R. n. 602/1973, i quali, lungi dal contenere una compiuta definizione giuridica della cartella di pagamento, individuano i termini perentori di notifica, il suo contenuto minimo obbligatorio e le modalità di notifica; per tali ragioni, viene definita un atto "atipico", atteso che non viene fornita nessuna definizione normativa. L'unico dato certo da cui partire è dato dalla circostanza che la cartella di pagamento deve essere redatta secondo il modello ministeriale che, per ovvie ragioni, viene aggiornato periodicamente.

Da un punto di vista operativo, la cartella di pagamento rappresenta il primo atto che si inserisce all'interno di una precisa sequenza di provvedimenti riscossivi, di una precisa sequenza attraverso la quale l'agente della riscossione esteriorizza la propria funzione esattiva nei confronti del contribuente inadempiente.

Si è dibattuto a lungo circa la natura giuridica della cartella di pagamento e si può serenamente affermare che la stessa va, senza ombra di dubbio, ricompresa nell'alveo degli atti di natura amministrativa anche alla luce della natura giuridica di ente pubblico dell'agenzia delle entrate riscossione.

Proprio per tali ragioni, l'attività del riscossore deve essere realizzata nel pieno rispetto dei principi contenuti nella L. n. 241/1990 e nella l. 212/2000 cd. Statuto del contribuente. Invero, la funzione che esercita l'agenzia delle entrate riscossione è quella tipica dell'amministrazione finanziaria e tale natura amministrativa caratterizza tutti gli atti emessi nell'esercizio della propria attività primo fra tutti la cartella di pagamento (Cfr. Cass., Sentenza 19 aprile 2017, n. 9799).

Sul punto, la stessa giurisprudenza di legittimità ha chiarito come la cartella di pagamento debba essere necessariamente motivata in modo chiaro e facilmente comprensibile sia ai sensi dell'articolo 3 L. n. 241/1990, esplicando quali sono stati i presupposti di fatto e di diritto che hanno condotto l'amministrazione ad adottare tale atto, sia ai sensi dell'articolo 7 L. n. 212/2000 cd. Statuto del Contribuente.

Ma vi è di più, proprio in tema di motivazione della cartella di pagamento la Suprema Corte di Cassazione con la Sentenza 11 febbraio 2005, n. 2819 ha chiarito che anche in questo caso l'ente impositore ha l'obbligo di indicare, seppure sinteticamente, le ragioni dell'iscrizione nel ruolo dell'importo dovuto, così da poter consentire al contribuente di esercitare appieno il proprio diritto di difesa.

Analizzando più nel dettaglio la cartella di pagamento si esteriorizza come un atto complesso atteso che contiene il ruolo vero e proprio così come stabilita dalla Corte di Cassazione con la Sentenza 1 ottobre 2014, n. 2671.